Allocution prononcée par Monsieur Johannes Rau, Président de la République fédérale d’Allemagne (4 novembre 1999)

Monsieur le Président Ahtisaari,
Monsieur le Président Kwasniewski,
Mesdames, Messieurs,

Avant de vous dire ce que signifie pour moi "réussir l’Europe" à l’aube du XXIe siècle, je tiens à vous exposer ce que "l’Europe" représente à mes yeux. Pour cela, j’aimerais commencer par citer le Cardinal Vlk, archevêque de Prague et président des conférences des évêques d’Europe, qui a dit récemment : "L’Europe, c’est une certaine façon de voir l’homme, la société et le monde ; c’est une communauté de valeurs, en dépit des catastrophes que le continent a connues dans le passé et qu’il connaît actuellement. Ces valeurs qui servent de fondement à l’Europe et qui sont indissociablement liées à la culture européenne sont la dignité de la personne humaine, la primauté du droit et la distinction entre le spirituel et le temporel. Ce sont elles qui forgent l’identité européenne." On ne pouvait mieux l’exprimer.

Si l’Europe est un "état d’esprit", comme le dit Romano Guardini, il est évident que cet état d’esprit caractérise aussi bien l’est que l’ouest de l’Europe. Communauté de démocraties et des droits de l’homme, l’Europe est aussi une communauté de paix. À une époque où il n’existait en Europe que deux républiques, la France et la Suisse, Emmanuel Kant osait, dans son essai sur "La paix perpétuelle", avancer la thèse que des démocraties ne se feraient pas la guerre mutuellement. Deux siècles plus tard, cette thèse fait partie des quelques données tant soit peu sûres de la théorie politique. L’élargissement de l’Union européenne en tant qu’extension de la communauté de valeurs n’est donc pas seulement un engagement idéaliste. C’est une stratégie de paix très prometteuse et très pratique et c’est pourquoi elle sert aussi, dans un sens "réaliste" bien compris, l’intérêt de la sécurité propre de l’Europe occidentale.

Cette idée s’applique également au rapport qu’entretient l’Europe avec le monde. Voir s’instaurer dans un maximum de régions du monde des ordres de paix stables constitue à la fois un engagement moral et l’intérêt de la communauté de paix européenne. À l’échelle mondiale, l’intérêt de la politique de sécurité s’étend à des domaines tout à fait nouveaux : les déséquilibres sociaux, les crises sur les marchés financiers, les violences intégristes et le trafic de drogues font partie de ce que l’on appelle les nouveaux risques de sécurité, qui ont des effets transnationaux et qui ne se laissent plus mesurer avec les moyens classiques de la politique de sécurité.

Comment l’Europe peut-elle "réussir" face à de tels risques ? Que peut-elle faire de mieux que les États-nations qui apparaissent de plus en plus impuissants ? Qu’en est-il de sa capacité d’action et comment son action peut-elle être légitimée ?

Même si nous nous rendons compte de plus en plus que la mondialisation nous touche tous pareillement et que l’union de l’Europe est l’un des meilleurs moyens dont nous disposions pour faire face à cette situation, nous nous permettons d’entretenir les anciennes "guerres de tranchées" doctrinales dont l’Europe a toujours été spécialiste : entre les gardiens de la souveraineté nationale et les avocats de la communauté mondiale, entre les partisans de la liberté privée et les défenseurs de la responsabilité publique, entre le dogmatisme de l’efficience des marchés et l’engagement en faveur de la solidarité sociale. Il me tient à coeur de voir s’établir des ponts d’entente qui enjambent ces tranchées.

Les antagonismes idéologiques qui existent entre gardiens de la souveraineté nationale et avocats de la communauté européenne ne me semblent pas du tout insurmontables. Pour pouvoir les dépasser, nous devrions clarifier deux choses : premièrement, quels objectifs politiques l’Europe poursuit-elle et, deuxièmement, quelle structure institutionnelle doit-elle se donner pour pouvoir atteindre ces objectifs.

Concernant les objectifs politiques, les États membres de l’Union européenne font preuve aujourd’hui d’une unanimité étonnante. En politique intérieure, la grande majorité de ces États accordent la plus haute priorité à la lutte contre le chômage et à la consolidation budgétaire en conformité avec les critères de Maastricht. Même en politique étrangère, la plus noble des prérogatives de la souveraineté nationale, nous avons vu naître une convergence vraiment dramatique. Lors du Sommet de Berlin, les chefs d’État et de gouvernement ont enfin réussi, sous la pression de la crise du Kosovo, à se mettre d’accord pour la première fois sur une véritable politique étrangère commune. Le Sommet de Cologne a ensuite donné une substance porteuse d’avenir à cette nouvelle cohésion en politique étrangère. Tous les responsables ont compris que l’Europe occidentale doit sa paix au fait qu’elle est devenue, depuis la dernière guerre mondiale, une communauté de démocratie et d’État de droit. Le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est repose sur cette prise de conscience.

Pour ce qui est de la structure institutionnelle de l’Europe, il reste encore des questions difficiles. Le conflit du Kosovo a montré clairement combien il est important que l’Europe parle d’une seule voix, et notamment en tant que pilier égal en droits au sein de l’OTAN. La question est de savoir quelle structure institutionnelle est à même de produire un tel résultat. Cette question s’impose également d’un autre point de vue. En effet, si nous entendons poursuivre sérieusement l’élargissement de l’Europe et maintenons l’idée de doubler ou presque le nombre des États membres, une réforme radicale des institutions est nécessaire, sinon l’Union européenne sera condamnée à l’incapacité d’action.

Ce débat a réveillé de vieux démons. "Un spectre hante l’Europe", auquel on donne le nom de "fédéralisme". D’aucuns y voient le séparatisme qui vide de leur substance les États-nations traditionnels d’Europe. D’autres soupçonnent ce fédéralisme d’être un "cheval de Troie" servant à véhiculer les ambitions d’hégémonie politique d’une Allemagne économiquement forte dans un "super-État" européen. Il est bien évident que nous percevons nous aussi en Allemagne les craintes des "souverainistes" français. Toutefois, j’ai bonne confiance que ces craintes s’apaiseront d’elles-mêmes car on commence à voir naître bien d’autres mouvances dans l’opinion européenne.

Il y a sept ans à Maastricht, ces vieilles peurs ont empêché les États membres de s’entendre sur la "finalité" de l’Europe, c’est-à-dire sur l’objectif du processus d’intégration et sur la structure institutionnelle qu’il est souhaitable de donner à l’Union européenne. Au lieu de cela, ils se sont mis d’accord sur le terme "subsidiarité" en tant que principe fondamental de l’Union politique. Ce terme traduit pratiquement le principe fédéral mais, hélas, la plupart des citoyens ne le comprennent pas. Entre-temps, des voix ont commencé à se faire entendre même dans les États unitaires classiques, comme la France et la Grande-Bretagne, des voix qui préconisent des solutions fédérales.

Nul ne veut d’un "super-État" bureaucratique. Nul ne veut d’un État fédéral imitant la constitution américaine ou allemande. Nul ne veut, pour finir, d’un État unitaire européen à l’instar du modèle français, et les Français moins que quiconque.

En revanche, ce que tous les citoyens européens et tous les États membres, indépendamment de leurs constitutions les plus diverses, peuvent très bien vouloir, c’est une fédération des États européens. Une telle fédération n’a pas pour but de faire disparaître les États-nations, de les dépouiller de leur identité ni de priver leurs parlements de leurs pouvoirs, ni non plus de modifier leur constitution interne, que celle-ci soit de type fédéral ou unitaire, ou de faire à leur place ce qu’ils font mieux eux-mêmes. Au contraire, elle permettrait d’intervenir dans les domaines où les États membres, agissant seuls, verraient leur capacité d’action disparaître. Reste à savoir si nous avons besoin pour cela d’une constitution européenne. J’ai exposé ce point de vue hier dans un article du Monde. Ce n’est donc pas nécessaire de reprendre ces arguments.

L’antagonisme que nous ressentons en Europe entre souveraineté et communauté se développe également à l’échelle planétaire. La Charte de l’ONU par exemple constitue-t-elle déjà en soi un cadre d’action pour la communauté des États que nous puissions considérer comme une constitution mondiale ? Ou bien quel cadre politique peut-on concevoir pour la "communauté mondiale" ? Ces questions continuent de faire l’objet de vives controverses. Dans son rapport à la Commission des droits de l’homme au début de cette année, Kofi Annan a eu le courage de dire à haute voix qu’une norme universelle contre la répression violente des minorités est lentement mais sûrement en train de voir le jour et que cette norme doit absolument prendre le pas sur les préoccupations de souveraineté. De telles déclarations de la bouche du Secrétaire général des Nations Unies montrent que nous faisons des progrès. L’ONU doit être capable d’agir. Elle ne doit pas se laisser paralyser par ceux qui se dissimulent derrière la souveraineté nationale pour violer les droits de l’homme.

Tout comme en Europe, cela ne veut pas dire au niveau mondial que nous puissions renoncer aux États-nations. Au contraire, sans État fort, il est impossible d’assurer à l’intérieur d’un pays la protection contre la violence entre les hommes. La protection des droits de l’homme exige elle aussi plus qu’un État minimaliste. Sans la détermination des États membres, l’ONU serait incapable d’agir dans des cas comme le Rwanda, la Bosnie, le Kosovo ou le Timor oriental, incapable de remplir le devoir d’intervention défini par Kofi Annan dans son rapport à l’Assemblée générale des Nations Unies.

En politique économique et sociale ainsi que dans la justice et l’éducation, il existe également de vastes domaines dans lesquels les États-nations ne peuvent pas se soustraire à leur responsabilité sous prétexte que les marchés et les flux d’informations sont mondialisés et que les risques de sécurité sont devenus transnationaux. Il n’empêche que, dans tous les États-nations, les sociétés civiles doivent trouver leur propre équilibre entre liberté privée et responsabilité publique, efficience des marchés et solidarité sociale. Ce faisant, ils peuvent fort bien apprendre les uns des autres.

Il est évident à mes yeux que l’Europe doit assumer ses responsabilités en relevant elle-même les défis économiques et sociaux de la mondialisation. Cela aussi fait partie de la "réussite" de l’Europe, d’autant que l’Europe a toujours été une arène des idées de la politique sociale. Même Adam Smith qui, d’ordinaire, n’est cité que comme père spirituel du "laissez-faire", me donnerait raison. C’était aussi, ce que l’on a souvent tendance à ignorer, un représentant de la philosophie morale pour lequel la "main invisible" du marché n’était pas une fin en soi, mais un moyen de supprimer des "conditions barbares". Lui aussi était favorable à des infrastructures publiques dans les domaines de l’éducation, de la santé publique et de la protection des travailleurs contre les rigueurs sociales.

Par contre, nous semblons actuellement nous approcher du point où la puissance économique sur les marchés mondialisés risque de se transformer en force politique. Comme il a été dit récemment de façon tout à fait pertinente, nous sommes en présence, sur les marchés planétaires, d’une économie qui fixe elle-même son cadre au lieu que ce soient les États et les institutions internationales qui donnent un cadre à l’économie. Peut-être me permettrez-vous de rappeler que les pères du renouveau de l’économie de marché en Allemagne et, partant, du miracle économique allemand de l’après-guerre, ont mis l’accent à leur façon sur la responsabilité de la politique : au nom de la liberté, de la prise en considération des intérêts autres qu’économiques et de l’équilibre social. Même sur les marchés, il peut y avoir des crises, et nous avons besoin alors d’une action correctrice qui découle de la responsabilité publique.

Et cela ne s’appliquerait pas aux marchés mondiaux ? Ce ne peut être l’intention de l’Europe ! Il ne s’agit pas de mondialiser une économie de marché sans adjectif qualificatif, mais bel et bien l’économie sociale de marché. Bien que créé après la guerre en Allemagne, ce terme ne fait nullement référence à une voie allemande particulière. En revanche, l’idée d’un cadre institutionnel pour le marché est passée dans les sciences économiques américaines sous le terme "institutional economics" et devait acquérir une renommée mondiale avec l’attribution de deux prix Nobel au début des années 90. Même les États-Unis, célébrés ou honnis de toutes parts comme le haut lieu du capitalisme, sont un pays qui mène une politique active en matière d’emploi en attribuant des subventions salariales pour assurer la réinsertion des chômeurs de longue durée dans la vie professionnelle, en offrant des possibilités d’apprentissage tout au long de la vie, en permettant aux créateurs d’entreprise d’avoir accès aux capitaux-risque et, pour finir, en proposant aux travailleurs actifs des possibilités de prise en charge de leurs enfants. Même en Europe, et plus précisément en Suède, pays souvent considéré comme un "État providence" au sens péjoratif, on assiste à une évolution économique intéressante montrant que la sauvegarde de l’État providence peut très bien aller de pair avec l’esprit d’entreprise novateur et une croissance économique dynamique : c’est donc possible !

Reste à savoir de quels instruments la communauté internationale peut se servir pour créer un cadre institutionnel applicable au plan international et pour assurer le respect de ses règles. Faut-il renforcer les organisations internationales ? Faut-il instaurer un autocontrôle des entreprises qui opèrent sur la scène internationale ? Les Américains font des expériences convaincantes avec le modèle du "public private partnership", le partenariat entre le public et le privé, qui sert de moteur pour jeter des ponts entre la liberté privée et la responsabilité publique. Citons l’exemple de la coopération entre l’État et les fondations privées, une situation tout à fait naturelle aux États-Unis, qui pourrait être développée bien davantage à l’échelon international. Nous devrions au moins avoir le courage de faire des essais, tant en faisant participer le secteur privé aux tâches publiques qu’inversement.

En un mot, je pense qu’il est important que nous ne relâchions pas nos efforts pour essayer de répondre à ces questions, que nous mettions un terme aux "guerres de tranchées" dogmatiques et que nous jetions des ponts d’entente. C’est pourquoi je me réjouis vivement que cette assemblée se soit réunie pour élaborer des idées en commun et rechercher le dialogue. Cela me paraît être un pas important vers la réussite de l’Europe.

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